一、中国废纸行业从何时开始形成，经历了怎样的发展历程？

中国的废品收购历史可追溯到建国初期，但废纸作为造纸原料大规模的回收利用却是在1990年以后。在90年代以前，中国造纸还主要依靠草浆和木浆，而废纸浆在原料中所占的比例仅有28%。90年代初期，制造业发展，包装业随之发展，大量外资涌入国内，造纸行业因此兴起。

1995年中国造纸产量2400万吨，其中利用废纸810万吨，且主要来自国内回收，进口废纸量仅有90万吨。进入1996年，玖龙纸业在东莞建厂，同时多家大型造纸企业生产线开机，中国纸产品产量和消费量跻身世界前三。这一时期，国内废纸回收打包行业兴起。1997-2002年五年间，废纸回收经历了黄金时代，尤其在2000年以后，打包机一夜之间铺满大江南北，废纸供不应求，行业处于卖方市场，只要有纸就能买个好价钱，从不担心会因质量问题而被扣水扣杂。2002年废纸浆在我国造纸原料中所占比例上升到了48%。

随着从业人数和企业的增多，回收行业却以夫妻店和个体经营为主，长期处于无序竞争状态，露天堆放，掺水参杂，火灾频发，分离出的垃圾任意倾倒。2006年开始，随着商务部再生资源回收体系建设工作在全国范围内推开，废纸回收行业出现了一批规模化经营的回收企业，大中型废纸打包厂出现。中国废纸开始思考规范发展和规模发展以及可持续发展的课题。

2003年开始废纸打包和规模化的大宗交易逐渐形成，外废进口渠道打开，造纸企业外废采购比例不断提高。此时国内废纸由于买卖信息不对称和物流成本较高，多以本地销售为主，南北市场价差较大，广东市场和山东市场差价达400元以上。2008年出现了第一次南北调货现象，北方的废纸涌向南方价格高的市场，自此，南北市场废纸价格差距缩小。2009年金融危机，废纸价格跌回2007年水平，2011年经济复苏后再次上扬，2012年以后由于造纸产能过剩，纸产品价格下跌，废纸作为原料价格也随之下跌。到了2015年，国内废纸利用量已经达到4820万吨，回收量超过5000万吨，是20年前废纸利用量的6倍，打包厂超过10000家，相关从业人员近500万，成为与城市生产生活密不可分的服务群体。

二、中国废纸回收行业该有怎样的税收及产业政策扶持？

中国废纸回收行业的税收政策调整在2015年以前与其他再生资源品种是同步的，具体经历了以下历程。(以下段落部分引自中再生协会周汉城《我国再生资源回收行业税收政策剖析》)

（一）、回收行业税收政策演变过程

目前，我国再生资源的产业政策形成了以《循环经济促进法》为核心，以国家战略性规划和宏观政策为基础，回收体系政策、加工利用政策、财税扶持政策紧密配合的政策体系。各类政策法规相互协调，积极调整产业布局和规模结构，发挥产业聚集效应和规模效益，共同促进再生资源集约化、产业化发展。

其中，再生资源（以前称“废旧物资”）回收环节的税收政策起源长远，调整频繁，影响回收行业起伏波动。见表一：

第二阶段时间跨度从1979年至1995年，是我国改革开放前期，计划经济向市场经济过渡，人们商品经济意识刚刚苏醒，个体经济开始进入回收行业，与供销社系统、物资部门的回收企业三者并存，但竞争有限。回收行业营业税和所得税减半征收，税负低，废品回收价格低，利润高。“收废品暴利”的神话就产生于这个阶段。

第三阶段时间跨度从1995年至2001年，我国开始建设社会主义市场经济。1994年“营改增”，对批发行业征收17%增值税，把回收业打入谷底。1995年起对回收行业改为增值税先征后返70%，回收业又起死回生。这个阶段在天津子牙、浙江台州、广东南海开始出现再生资源聚集区，出现园区雏形。

第四阶段时间跨度从2001年至2008年，政府开始实践循环经济发展模式，而再生资源的回收利用又是循环经济的重要领域，因此政府给予行业有史以来最大的税收优惠：回收企业增值税全免，利用企业凭回收公司开出的发票，可以抵扣10%的进项税。这个政策刺激行业蓬勃发展。今天行业的很多龙头骨干企业就是从这个阶段发展起来的。但是也出现虚开发票、偷税漏税等违规违法乱象。

第五阶段从2009年-2015年上半年，循环经济理念已普及开来，政府推出循环经济试点、资源综合利用、回收体系建设、“城市矿产”示范基地、“双百”工程、园区循环化改造等一系列重大举措。可是回收行业的乱象，招致政府对税收政策做出暴力式的调整：取消利废企业抵税优惠，回收企业全额缴纳增值税。回收行业被一拳打进寒冬。

第六阶段：2015年下半年至今，财税78号文时代，原本应该给废纸回收行业的退税政策由于行业自身的不规范转而给了造纸厂，回收企业仍然要背负全额缴纳17%的税负，对于一个没有上游销售进项的行业是毁灭性的政策，而另一端，造纸厂开始拒绝回收企业带票销售，自己开设回收公司或干脆由纸厂直接开具采购凭证用以退税，逼迫大量规范回收企业缩减或停止经营，也逼迫有规范经营意愿的个体经营者重新回到无证无票销售，行业倒退。

（二）、现行税收政策带来四大负面后果

第一，政府和行业“双输”。回收公司因开不起增值税发票，销售时干脆全部不开票，国家增值税及三个地方附加税全部流失，每年财政流失税金估计在800亿元以上。回收公司受税负影响经营困难，业务量大大萎缩，整个行业的回收总量近三年来逐年递减：2011年回收总量1.65亿吨；2012年回收总量1.6亿吨，比上一年减500万吨；2013年回收总量1.5亿吨，比上一年减1000万吨。。

第二，回收企业被“逼良为娼”。由于78号文中造纸企业能够凭借废纸采购凭证退税50%，大量纸厂向当地税局购买收购凭证开具给个体商贩，作为废纸采购凭证，全额缴纳增值税后，相比有进项抵扣的情况多得了65%的退税，而正规企业由于不能接受纸厂不带票销售的霸王条款只能停止经营，原本规范经营的回收企业，为了生存，也不得不将一部分废纸进行无票销售，被迫违规经营，偷逃税款。由于有退税政策，很多纸厂将淀粉等其他生产辅料的购买也采用拒收发票的办法，做大增值部分，再获得更多退税。

第三，催生了地下增值税发票交易市场。利用企业需要进项抵扣，而回收公司不开发票，这个需求空白必须有人来填补，这就催生了遍布全国的地下增值税发票交易市场。这个地下市场规模无法统计，但是发票交易价格非常清楚，有6个点、3个点、1.5个点三个价格档次。其中6个点的增值税发票，其来源与各地财政部门和国税部门的“土政策”有关，3个点、1.5点的增值税发票，来源于发达的高科技软件技术。

（三）、废纸回收行业该制定怎样的税收政策？

1、应该对所有再生资源不分品种，统一政策扶持。给予符合规范条件的再生资源回收企业退税70%的扶持政策，或者按照现代物流服务业增值税率6%执行。再生资源回收行业本就属于物流服务业，加工增值部分极低，更符合物流服务业特点。

2、针对现行78号文中关于废纸的退税政策，应该对造纸厂退税条件进行渠道限定，即从符合《废纸分拣加工行业规范》及《废纸分类及等级规范（SB/T 11058-2013）》所规定的回收企业购买的废纸才能享受相应税收优惠。

3、鼓励《废纸分拣加工行业规范》尽快出台。

（三）中国废纸回收行业有没有分类标准？

有。中国废纸已经有了自己的分类标准，由国家商务部2014年颁布实施，中国再生资源回收利用协会负责起草的《废纸分类等级规范》（SB/T 11058-2013）。

相关新闻报道：根据商务部公告2014年第23号，由中国再生资源回收利用协会负责起草的《废纸分类等级规范》（SB/T 11058-2013）已经商务部审核予以公布，并于2014年12月1日开始实施。这是国内首个对废纸分类和等级进行详细划分的行业标准。

《废纸分类等级规范》根据废纸的来源和用途，将废纸划分为八类25个品级：废纸箱、废报纸、废书刊杂志、废牛皮纸、废卡纸、废铜版纸、废页子纸、特种废纸，并按照废纸质量、不合格废纸含量、禁物含量、水分含量的不同对每一类废纸进行2-4个等级的划分，依据目前市场实际交易习惯为基础制定，同时高于交易标准，可操作性强。标号制符合国际通用准则，利于电子交易。

我国造纸行业的废纸原料需求由国内国外两个市场共同支撑，而美国废纸、欧洲废纸、日本废纸都有明确的分类和质量标准，相比之下国内废纸分类不一，叫法各异，定价混乱，质检标准千差万别，不仅为交易双方带来过高的交易成本，同时也严重阻碍了废纸在全国市场内的流通，造成废纸价格南北差异大，东西差异大，不能有效调节市场需求。同时由于废纸分类定价体系没有标准，造纸企业更愿选择进口废纸作为原料，使国内产生的大量废纸没有得到充分回收利用，影响了我国废纸资源的回收利用效率和行业的健康发展。

新公布的《废纸分类等级规范》将使废纸加工和交易有标准可依，能有效解决目前行业存在的突出问题，适用于废纸回收、分拣、加工、销售、质检、循环利用各个环节，可用于指导回收、交易、质检、再利用，是提高废纸回收利用效率、提升废纸质量、促进行业规范发展的必要条件，也为下一步建立废纸分拣打包行业准入制度提供了产品规范。

《废纸分类等级规范》由中国再生资源回收利用协会起草，山东世纪阳光纸业集团有限公司、玖龙纸业有限公司、中国再生资源开发有限公司、天津物产化轻旭阳国际贸易有限公司、常熟百纳再生资源有限公司、广东新供销天保再生资源发展有限公司等废纸回收利用企业参与了起草工作。

在此基础上，中再生协会废纸分会2015年1月以一级废纸箱（X1）为盯住品类，根据全国11个主要废纸采购区域30家重点造纸企业废纸采购价格为样本，根据废纸消费量在不同区域的权重生产中国废纸价格指数。该指数已成为回收行业和造纸企业判断市场走势，合理规避价格风险的重要参考指标，也成为金融机构对废纸进行质押放款时风险控制的重要判断依据。

本标准旨在通过制定废纸分类等级规范，对废纸的术语、定义、分类、等级、检测方法等提出规范和要求，进一步规范国内废纸市场秩序，提高废纸回收利用率。

（四）中国废纸回收体系发展与未来？

一、规范、集中、融合

中国废纸打包行业兴起于1997年，20年间国内废纸从1800万吨增长到4700万吨，很多从废纸打包赚到第一桶金的个体商户靠勤劳智慧成长为民营企业。废纸打包业的快速发展是在2005年以后的十年，有实力的民营、国有资本进入行业，造纸厂布局采购前端，加上日本、新加坡等一些境外打包商的介入，将中国废纸打包带入规模化和行业化发展，出现了全国性连锁回收企业、区域打包龙头、造纸厂下属打包厂、贸易商、小微打包厂多层次的行业结构。（以下节选中再生协会唐艳菊《政策与市场双重变革下，中国废纸回收利用行业何去何从？》）

2013年开始的宏观经济调整给造纸行业带来了一段时期的需求疲软，直接导致废纸价格下跌，回收行业不景气，在企业逆境中寻求发展的过程中，呈现了一些新的发展态势。

（一）个体小微打包厂退出，大型企业转型，中坚力量成长。

2014年废纸价格持续走低，而城市劳动力成本、地租成本、物流成本、资金压力都在上涨，北京、上海、广州不同程度的出现了回收行业的用工荒。进入市场时间短、资金周转能力差、单位运输成本高、销售渠道不畅的小微打包厂在竞争中退出。据调研，北京的废纸供应散户减少了25%，送货量也同比缩减了10%。

在另一端，全国性的大型回收企业面临的情况更加复杂，规范经营带来的设备厂房投入成本、管理成本、运营成本、税收成本都使企业处于竞争劣势，如何在不公平竞争中自处，成为大型企业面临的严峻挑战，转型成为这些企业的共同选择。有的从废纸回收转到了其他废旧物资的回收，如废家电、废塑料等，有的从分拣加工转为贸易金融，有的积极探索“互联网+”带来的新的价值增长点，搭建起在线交易和金融平台……

与上述两极相反的是，区域性龙头企业开始发力整合局部市场，他们大多是2005年以后成长起来的民营企业，深谙回收的经营之道，靠精细化管理和资源聚合能力垄断区域废纸市场。这些崛起的民营打包厂年经营量都超过10万吨，下属的打包厂至少4家以上，布局在城市四角，并逐渐向回收前端延伸，经营品种也从单纯废纸经营向废塑料、废金属扩展。虽然这些年轻的企业家可能还没有意识到连锁经营的概念，但他们已经将之付诸于实际行动，在下设的打包厂制定统一的岗位设置，统一的激励机制，统一的质检标准和定价机制，统一的销售规则，统一的物流配送等等，靠规模经济大幅降低了回收成本，使区域内的小微打包厂淘汰出局。

（二）造纸厂再一次向回收发力，凭借销售优势建立回收渠道。

随着造纸行业落后产能淘汰逐步到位以及进口废纸审批的缩紧，加上《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税[2015]78号文）发布，一些实力雄厚的大型纸厂再一次将目光聚焦到了废纸采购渠道的建设。一是为了更有效的控制国内原料的质量和成本，另一个目的却是看好国内回收的发展前景，趁机多元化自己的业务板块，向回收要利润。这些纸厂多是在原有的国内废纸采购部门基础上扩充力量，寻找每个地区有实力的打包厂深入合作，通过资金、场地、销售条件等优势整合具备成长性的打包厂，形成供应链同盟，在同等条件下保障自己纸厂的优先供应，同时也与其他纸厂保持着合作关系，并将外部供应作为长期战略定位。这种模式与德国、日本极为类似。

（三）互联网+回收、交易、金融推动行业模式创新，废纸回收企业向全品种、全链条、回收末梢转型。

2015年是互联网+病毒式渗透到各行业的一年，再生资源行业也不例外，出现了众多“互联网+回收”、“互联网+交易”、“互联网+金融”的新兴模式和企业，掀起了全国“互联网+再生资源”的狂热。最先出现的是旧手机回收平台“爱回收”，紧接着出现了专门收旧衣服的“回收通”、上门回收+上门销售的“再生活”，废品回收+旧物管理的“9贝壳”、全品种回收的“回收哥”和“帮到家”……截至2015年底，初步统计有运营的互联网+回收至少30家。国家发改委在刚刚公布的《互联网+绿色生态三年行动实施方案》中再一次明确了对互联网+创新再生资源回收模式的支持。废纸作为生活废弃物中数量最大产生频次最高的品类，将因互联网的介入改变原有的回收链条，中间商被挤出，打包厂可以凭借在线回收直插社区超市等产废末梢，向全品种回收转型。除了回收，再生资源的电子交易和金融平台也在各地出现，其中规模较大的有大连再生资源交易所、重庆再生资源交易中心等，不仅实现在线交易，更重要的是借助交易过程中产生的仓单和信用数据进行仓单质押、供应链金融等融资服务。

（四）再生资源与城市垃圾收运“两网合一”将使回收行业重新定位。

随着劳动力工资和城市地租成本的不断上涨以及下游需求疲软，再生资源回收行业的利润空间越来越小，在北京、上海、广州等一线城市，一些低值的废旧木材、废旧纺织品等再生资源出现了无人回收的现象，直接流入到城市垃圾收运体系，大幅提高了垃圾处理成本，填埋压力增大。在这种情势下，广州率先走出了将低值废弃物纳入城市垃圾处理工作当中的重要一步，用政府购买服务的形式委托第三方企业对低值废弃物进行回收利用，从而实现垃圾减量。北京也在积极探索再生资源回收与城市环卫“两网合一”的模式，北京环卫集团打造的“京环模式”便是借助自身的环卫资源整合再生资源回收网络，并向下延伸至造纸、废旧纺织品利用等生产环节，形成从社区到工厂的逆物流链。再生资源回收本属于商贸服务业，而随着经济的发展，回收成本将越来越高，从事回收的人员将逐渐减少，这时再生资源的经济属性将弱化，取而代之的是环保属性凸显，再生资源回收作为公共性服务必须由政府买单。而能够有资格承担政府委托任务的一定是经营规范、回收网络健全、销售渠道通畅的回收企业

二、未来回收行业发展趋势——规范、集中、融合

（一）融合。

首先，打包厂与前端回收网络的融合。单项经营打包的企业会由于成本的攀升而被淘汰，产废者（企业、超市、居民）与打包厂之间的贸易环节将不存在，取而代之的是物流服务的提供，打包厂要么自建物流要么委托第三方回收，这期间要支付的仅仅是物流费。这种回收与打包的一体化将成为未来回收业的主流模式。

其次，打包企业之间的融合。为了改变区域市场的价格战、税票战、掺假战等恶性竞争，有责任和远见的打包企业将会自发结成供应商同盟，以统一的价格、统一的品质、统一的销售渠道面对各自的纸厂客户，对区域内的纸厂形成一致的供货行为，从而获取集体的定价权和话语权，稳定局部市场价格，对纸厂造成一定的牵制。

第三，造纸厂与大型回收企业的融合。资金雄厚、货源充足的大型回收企业为了在竞争中取得有利地位愿与造纸厂联合，而纸厂为了化解资金和原料压力、规范内部管理，也希望与大型回收企业深入合作，合作将突破现有战略同盟的形式，向股权渗透等深入合作转化。

第四，废纸回收和环卫体系的融合。这是“两网融合”的必然结果，伴随劳动力工资的上涨，废纸也终将由于利润微薄而无人回收，借助垃圾分类直接流入环卫清运体系。回收企业作为资源利用的专业主体，无论在清运前介入还是清运后介入，都需要与环卫体系的高度融合。

（二）集中。

未来废纸回收行业集中度将提高，区域龙头企业的市场占有率会大幅提高，全国将形成若干大型回收集团，通过搭建废纸交易中心、物流平台、资金平台等整合全国打包厂和造纸厂资源。废纸回收链条也将缩短，环节减少，大型区域交易中心、打包厂、回收物流、互联网将构建成新型回收体系。

（三）规范。

回收行业将自发自觉的规范，也会在外来进入者带动下逐渐规范。规范经营是民营企业永续发展的必然选择，是引入投资者的前提，是与大型造纸企业平等合作的基础，也是获得国家产业政策支持的先决条件。当废品回收的一代、二代人员老去时，第三代接班的90后、00后从小接受的是现代企业管理制度的教育和理念，他们能传承的必须是制度完整流程规范的企业。

（五）中国废纸回收行业的脊梁在哪里？

无论市场有多少乱象，废纸分拣加工企业永远是中国废纸回收行业的脊梁。

如何定义废纸分拣加工企业?根据中再生协会废纸分会《废纸分拣加工经营管理规范》中的定义，指“对废纸的来源用途、分类标准、质量要求对废纸进行规模化分类、挑选、除杂、切割、烘干、打包等简单加工处理的企业，加工后的回收纸可直接作为生产原料进入再生利用环节。”用行业通俗的叫法，便是废纸打包厂。

为什么说废纸打包厂才是中国废纸回收行业的脊梁?因为在废纸从产生开始进入回收领域直到造纸企业，要经历三次以上的中转流通，而无论如何流向，打包环节永远不能减少，即使从工厂直接产生的生产类废纸，也需要经历这一环节。废纸在打包厂的分拣挑选过程中得到了质的改变，从没有统一标准统一定价的废纸升级为有标准有定价批量销售的回收纸，完成了从废品到原料的转变。而回收纸作为加工后的商品，它的质量完全取决于分拣加工过程中的质量把控和流程规范，也取决于打包厂的经营理念。

不仅回收纸的质量与打包厂的规范化程度直接相关，回收行业的发展水平更是直接取决于打包厂的发展理念。国内废纸打包企业年经营规模过亿的企业数不胜数，但有完善业务管理制度，标准厂房，严控质量的少之又少。企业有规范发展的强烈意愿，缺乏有效引导，缺乏市场的正向推动。

废纸回收行业目前的恶性竞争极其严重，重要原因就是政府对企业的经营资质、缴税情况、土地权证、交易规则都存在监管缺失，导致行业被无证经营、违规经营占了主流，企业规范发展之路被堵死。在回收行业全额缴税后，这种成本上的劣势更加明显，尤其在78号文出台后，有可能面临纸厂全面拒绝回收企业带票销售的尴尬，回收企业继续经营，只能被逼走上偷逃税款的违法境地。为了改变回收行业在废纸销售产业链中的弱势地位，改变政府和社会对回收行业的认识，给行业一个规范发展的可能，必须尽快出台废纸分拣分拣加工行业规范，让政策制定和政府监管有据可依。废纸分会于2013年启动了对废纸分拣加工行业进行调研，提出废纸打包企业是影响废纸产业链的关键。打包企业有分拣加工过程、有设备资金的大量投入、有仓储物流的配套、是废纸大规模集聚和调配的关键节点。只有打包行业实现整合规范，做大做强才能提高国内废纸的质量，稳定前端回收和下游造纸环节的健康发展。

由中国再生资源回收利用协会起草废纸分会起草的《废纸分拣加工经营管理规范》，是2015年4月在商务部立项的行业标准(商办流通函[2015]143号)。《规范》对废纸分拣加工中心的规划要求、建设用地、资质要求、产品质量要求、占地面积和分拣加工能力、设备及配套工程、劳动保护和环保要求、经营管理要求等方面制定了规范条件，2016年已报批商务部。